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國(guó)家能源局黨組書(shū)記、局長(zhǎng)章建華8月13日在《人民日?qǐng)?bào)》撰文談到制定能源發(fā)展重大戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)提出，盡快確立“十四五”及更長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期的能源發(fā)展規(guī)劃。在油氣領(lǐng)域，要以放寬油氣勘探開(kāi)發(fā)市場(chǎng)準(zhǔn)入、油氣管道運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革為重點(diǎn)，加快推動(dòng)配套措施出臺(tái)實(shí)施。日前，記者就此話(huà)題采訪(fǎng)了中國(guó)石油大學(xué)(北京)油氣政策與法律研究中心主任陳守海。陳守海表示，油氣在我國(guó)仍有較大發(fā)展空間，“十四五”期間，要大力推動(dòng)天然氣立法，為《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法》提供更強(qiáng)有力的法律支撐，切實(shí)實(shí)現(xiàn)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放。

油氣在我國(guó)仍有較大發(fā)展空間

記者：據(jù)了解，正在編制的能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃，一個(gè)很重要的目標(biāo)和任務(wù)是壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)，為實(shí)現(xiàn)2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%的目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。您認(rèn)為這對(duì)油氣行業(yè)意味著什么，“十四五”期間油氣行業(yè)將面臨怎樣的發(fā)展前景?

陳守海：根據(jù)BP統(tǒng)計(jì)資料，2018年我國(guó)一次能源消費(fèi)總量增加了4.2%。在總量增加的同時(shí)，核電、水電和可再生能源三項(xiàng)，占我國(guó)一次能源消費(fèi)的14.7%，比上年增加1個(gè)百分點(diǎn)。這說(shuō)明我國(guó)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的力度非常大，進(jìn)度非常快。到2030年還有11年，實(shí)現(xiàn)非化石能源占比20%的目標(biāo)是完全有可能的。

與此同時(shí)，我們也看到，2018年我國(guó)石油、天然氣消費(fèi)總量和占比都是增加的。2018年，我國(guó)石油消費(fèi)為6.412億噸油當(dāng)量，比上年增加了0.305億噸油當(dāng)量，在一次能源消費(fèi)中占比由2017年的19.45%，增加到2018年的19.58%;天然氣消費(fèi)從2017年的2.067億噸油當(dāng)量，增加到2018年的2.433億噸油當(dāng)量，占比從6.58%增加到7.43%，增加了將近兩個(gè)百分點(diǎn)。在這個(gè)過(guò)程中，市場(chǎng)份額被削減的主要是煤炭，雖然煤炭消費(fèi)量略有增加(0.26億噸油當(dāng)量)，但消費(fèi)占比從2017年的60.2%下降到2018年的58.2%，下降了兩個(gè)百分點(diǎn)。

因此，我國(guó)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的去碳化和非化石化，主要還是去煤，石油和天然氣并不是打壓對(duì)象。我國(guó)石油消費(fèi)應(yīng)該會(huì)很快達(dá)到峰值，但這主要是受我國(guó)汽車(chē)市場(chǎng)相對(duì)飽和、國(guó)家積極鼓勵(lì)新能源汽車(chē)的影響。由于天然氣相對(duì)低碳、清潔，還是我國(guó)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中要積極發(fā)展的行業(yè)。國(guó)際上天然氣供應(yīng)充足，我國(guó)天然氣資源也很豐富，探明率還很低，還有很大的發(fā)展空間。

即將成立的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看意義重大

記者：“改革”和“開(kāi)放”是今年我國(guó)油氣行業(yè)的關(guān)鍵詞。這其中，成立國(guó)家油氣管網(wǎng)公司作為我國(guó)油氣體制改革的一項(xiàng)重要措施，受到行業(yè)高度關(guān)注。業(yè)界將成立國(guó)家油氣管網(wǎng)公司視作重塑我國(guó)天然氣上下游市場(chǎng)的重要舉措，尤其是在儲(chǔ)、運(yùn)、銷(xiāo)環(huán)節(jié)，帶來(lái)的影響更為顯著。對(duì)此您怎么看?有何期待和建議。

陳守海：國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的成立，將極大改變我國(guó)油氣行業(yè)的格局，是繼1998年中國(guó)石油、中國(guó)石化兩大石油公司重組以后，我國(guó)油氣行業(yè)最大的格局調(diào)整。成立國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的目的，是建立“X+1+X”的競(jìng)爭(zhēng)性油氣市場(chǎng)，“放開(kāi)兩頭、管住中間”，在上游油氣生產(chǎn)和進(jìn)口領(lǐng)域建立競(jìng)爭(zhēng)，使下游用戶(hù)有更多選擇。國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的定位是“運(yùn)銷(xiāo)分離”，其僅提供運(yùn)輸、儲(chǔ)存服務(wù)，不參與油氣市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的成立，對(duì)于促進(jìn)油氣行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)疑具有正面意義。但是油氣生產(chǎn)投資很大，周期很長(zhǎng)，即使放開(kāi)上游生產(chǎn)，短期內(nèi)也難以改變目前的市場(chǎng)格局;石油進(jìn)口早已經(jīng)放開(kāi)，用戶(hù)就是那幾家煉廠(chǎng)，不會(huì)有大的變化;天然氣進(jìn)口本來(lái)就沒(méi)有法律上的限制，限制天然氣進(jìn)口的主要是進(jìn)口設(shè)施(包括管道和接收站)和市場(chǎng)消納能力。國(guó)家油氣管網(wǎng)公司成立后，基礎(chǔ)設(shè)施公平開(kāi)放，為其他市場(chǎng)主體參與天然氣進(jìn)口提供了可能。但是，想要參與天然氣進(jìn)口并不容易，獲得境外穩(wěn)定的資源供應(yīng)和下游市場(chǎng)消納能力都需要一個(gè)過(guò)程，并不是有錢(qián)就行的。因此，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的成立，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看意義重大，近期影響有限。國(guó)家油氣管網(wǎng)公司成立后，是油氣行業(yè)新的壟斷性巨無(wú)霸，如何防止其大公司惰性以及防止其濫用壟斷地位是重要課題。

應(yīng)切實(shí)實(shí)現(xiàn)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放

記者：請(qǐng)問(wèn)對(duì)于能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃中油氣行業(yè)管理工作重點(diǎn)，對(duì)于業(yè)界關(guān)注的上游勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域放開(kāi)、中游管網(wǎng)公平開(kāi)放，以及下游理順終端銷(xiāo)售價(jià)格，有什么樣的政策建議?

陳守海：上游勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域放開(kāi)，首先要盡快修訂礦產(chǎn)資源法，至少要修訂礦權(quán)登記和轉(zhuǎn)讓的兩個(gè)條例，改變現(xiàn)在關(guān)于勘查開(kāi)采石油天然氣資源需要國(guó)務(wù)院同意或批準(zhǔn)的規(guī)定，完善礦權(quán)管理辦法，制定礦權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓辦法，改變上游開(kāi)放“玻璃門(mén)”的現(xiàn)狀，真正落實(shí)上游開(kāi)放。目前，關(guān)于中游管網(wǎng)公平開(kāi)放的法律層級(jí)太低，尚不能設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也不能設(shè)定行政處罰，需要加快推進(jìn)天然氣立法，為中游監(jiān)管提供法律依據(jù)。

下游理順終端銷(xiāo)售價(jià)格的關(guān)鍵是對(duì)居民用氣由暗補(bǔ)改為明補(bǔ)，取消交叉補(bǔ)貼，實(shí)行兩部制價(jià)格(座機(jī)費(fèi)加使用費(fèi)模式)，推動(dòng)下游城燃管網(wǎng)配售分離。

記者：對(duì)于“管住中間、放開(kāi)兩頭”的油氣體制改革總體思路，您認(rèn)為在能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃中應(yīng)如何有效推進(jìn)?

陳守海：“管住中間、放開(kāi)兩頭”，關(guān)鍵是管住中間，就是要管住管網(wǎng)公司。但是必須強(qiáng)調(diào)，管網(wǎng)公司并不僅僅是即將成立的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司，下面還有省網(wǎng)、市網(wǎng)、縣網(wǎng)甚至鎮(zhèn)網(wǎng)。對(duì)管網(wǎng)公司的“管住”，一是管住價(jià)格，即按照允許成本和收益確定的管道運(yùn)輸價(jià)格，防止管網(wǎng)公司濫用壟斷地位;二是運(yùn)銷(xiāo)分離、公平開(kāi)放，必須大力推進(jìn)運(yùn)銷(xiāo)分離，嚴(yán)格落實(shí)公平開(kāi)放。國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的成立，僅僅在國(guó)家干線(xiàn)管網(wǎng)的層面實(shí)現(xiàn)了運(yùn)銷(xiāo)分離，下面各級(jí)地方管網(wǎng)并未觸及?！笆奈濉逼陂g，要大力推動(dòng)天然氣立法，為《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法》提供更強(qiáng)有力的法律支撐，切實(shí)實(shí)現(xiàn)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放。上游的開(kāi)放多年來(lái)一直在逐步推進(jìn)，包括煤層氣開(kāi)放、頁(yè)巖氣開(kāi)放，國(guó)家又在新疆實(shí)行了常規(guī)油氣開(kāi)放試點(diǎn)?！笆奈濉逼陂g要總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，推出新的礦產(chǎn)資源法，改革油氣礦權(quán)管理制度，真正實(shí)現(xiàn)油氣上游勘探開(kāi)發(fā)的放開(kāi)。至于下游，成品油銷(xiāo)售環(huán)節(jié)已經(jīng)放開(kāi)，城鎮(zhèn)燃?xì)庠缫呀?jīng)實(shí)行招標(biāo)方式授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了初步競(jìng)爭(zhēng)。不過(guò)城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)還面臨價(jià)格管制、交叉補(bǔ)貼等問(wèn)題，需要進(jìn)一步研究和推動(dòng)改革。